支柱一方案如何撤销单边措施：方法与展望

作者信息

冯小川（厦门国家会计学院）

王子玉（厦门国家会计学院）

文章内容

经济数字化为跨国企业集团带来了改变商业模式的契机，企业可以通过数字化手段进行远程运营和交易且无须在市场辖区设立税收实体，进而造成市场辖区难以利用现有国际税收规则对企业征税的困境。为此，部分市场辖区试图采用数字服务税及类似措施（以下简称“单边措施”）解决此类征税问题；但由于缺乏各方认可的统一原则，各国采用的单边措施差异性大，容易引起双重征税和贸易摩擦。2021年10月，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development,OECD）与二十国集团（G20）税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架发布《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》（以下简称《声明》），标志着国际社会就国际税收制度重大改革达成共识。“双支柱”国际税改方案由支柱一和支柱二构成，支柱一方案最终成果的重要目的之一就是撤销各辖区采取的单边措施，为“双支柱”国际税改方案的顺利推行创造条件。本文尝试分析已经开征的各类单边措施，研究支柱一撤销单边措施的方法、难点与前景，在此基础上为我国深度参与国际税收治理提出建议。
一、撤销单边措施的背景与意义

（一）单边措施的兴起

2010年起，由于美国谷歌、亚马逊、苹果等数字巨头的利润转移行为加剧了对市场辖区的税基侵蚀，有关单边措施的讨论已在法国、德国等欧洲国家相继产生。2012年6月，G20/OECD为应对BEPS问题开启了新一轮的国际税改，于2015年发布BEPS15项行动计划最终成果报告。其中，第1项行动计划最终成果报告分析了数字经济和新商业模式下可能产生的BEPS问题。为应对数字经济带来的BEPS问题，OECD与一些辖区先后提出引入“显著经济存在”、预提税、衡平税（equalisation levy）、更改常设机构定义等多项方案。欧盟更进一步提出了长期方案（引入“显著经济存在”）和短期方案（征收数字服务税）相结合的方法，意图通过新的手段对经济数字化活动实现有效税收征管。

2018年至2019年期间，由于部分辖区对数字经济活动征税的需求比较迫切，在OECD未明确阻止各辖区采用单边临时税收措施的前提下，以欧盟成员国为代表的部分辖区掀起了单边措施的立法热潮。2018年，欧盟委员会率先发布委员会指令，允许欧盟成员国采取通用方法向各类依赖于用户贡献的数字服务的总收入征收数字服务税（Digital Services Tax,DST）。不同于传统的所得税、增值税或商品服务税等税种，数字服务税兼有对总收入课税和对交易额课税的特征，可以在短期内打破现有税制的局限性，实现对跨境数字服务征税的目标。因此，在短短的两三年内，法国、意大利、西班牙等欧盟成员国开始筹备并开征数字服务税。肯尼亚、突尼斯等非洲国家也紧随其后出台类似税种。部分亚洲国家，如印度和印度尼西亚并未采用数字服务税方案，而是采取引入“显著经济存在”或开征衡平税的方法，从其他渠道对企业的数字化业务征税。

2020年年中，已有数十个辖区开始或准备使用单边措施。由于缺乏各方广泛认可的统一原则，各辖区采用的单边措施在税种名称、税收要素等重要概念上存在差异，逐渐形成了争抢税源的无序局面。

（二）单边措施的采用产生多方面不良影响

首先，单边措施带来的征税权难以获得其他辖区的认可，不可避免地将引发辖区间的贸易摩擦。以2019年法国开征的数字服务税为例，其针对30余家高度数字化企业（包括谷歌、亚马逊、苹果等美国数字巨头）征税引起美国政府的高度不满。美国政府指责法国对美数字巨头采取的单边措施属于贸易保护行为，借由美国《1974年贸易法》第301条款对法国发起了贸易调查，并威胁将对法国实施报复性关税。2020年至2021年，美国和其他开征数字服务税的辖区也因单边措施问题不同程度上产生了贸易摩擦。

其次，单边措施损害辖区内的税收营商环境，容易引起超大型跨国企业集团和数字巨头的不满。由于部分单边措施并非基于所得（income）课税，而是基于数字服务的收入（revenue）课税，因而更接近于间接税，难以被纳入传统的所得税范畴，进而无法被纳入双边税收协定之中，容易引发双重征税，从而增加跨境经营的税收风险。亚马逊、网飞等数字巨头不愿意承担额外的税负，反而通过提升本地供应商佣金或价格等方法将税负转嫁给本地供应商和用户，最终加重了本地市场主体的负担。

基于上述原因，各辖区又重新回到谈判桌前，探索可替代单边措施的多边方案。在2015年BEPS第1项行动计划最终成果报告和2018年《数字化带来的税收挑战——中期报告》的研究基础上，BEPS包容性框架成员自2019年1月起开始共同研究“双支柱”方案。2019年5月至2022年12月期间，该研究在BEPS包容性框架数字经济工作组（Task Force on the Digital Economy）的推动下不断深化，OECD连续发布了《形成应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的工作计划》《数字化带来的税收挑战——支柱一蓝图报告》《实施支柱一金额A的多边公约草案——撤销数字服务税及其类似相关措施（公众咨询稿）》等一系列重要文件，并持续进行《应对经济数字化税收挑战的双支柱方案——实施支柱一金额A的多边公约》（以下简称《多边公约》）的起草工作。2023年10月，BEPS包容性框架在征求国际社会各方意见并加以完善后，发布了《多边公约》文本草案，较为全面地展示了约束各国使用单边措施的手段，使应对经济数字化税收挑战的方法再度向多边主义靠拢。

二、支柱一方案撤销单边措施的方法支柱一方案计划通过《多边公约》这一多边法律工具落实各国在《声明》中所作出的承诺，提供一套供BEPS包容性框架成员撤销现有单边措施的方法，并确保各辖区承诺未来不再出台类似措施。（一）撤销现有单边措施的方法概述撤销现有单边措施的核心思路，是促使BEPS包容性框架成员签订《多边公约》，通过《多边公约》的国际法效力敦促各国撤销此前出台的单边措施，并保证未来不再出台类似税收措施。同时，撤销单边措施和支柱一金额A规则也有着紧密联系，签订《多边公约》的辖区可以被分配到符合条件的企业集团的金额A并对其课税，但若违反承诺实施或出台新的单边措施，则会被剥夺金额A的分配和课税权。《多边公约》文本草案第三十八条规定，公约缔约方不得对任何人适用《多边公约》文本草案附件一（AnnexA）中列明的单边措施。这意味着一旦决定签署《多边公约》，大部分已经采用单边措施的辖区都必须撤销相关措施（见表1）。BEPS包容性框架成员签署《多边公约》后，就需要履行缔约义务，根据各缔约方的国际条约签署规定，推动公约在国内法层面生效。根据《多边公约》文本草案第四十九条第一款的规定，一旦公约在某缔约方的国内法层面生效，从生效之日起算六个月后的下一年度（或企业集团的下一个会计期间）起，缔约方就不得再对任何企业集团适用表1中所列的任何单边措施。由于表1中的现有单边措施大多是通过国内法案颁布的，因此相关缔约方至少需要在准备签署《多边公约》时就着手终止其国内的单边征税措施。需要注意的是，《多边公约》文本草案附件一虽为《多边公约》文本草案中唯一的负面清单，但单边措施这一概念并不限于附件一所罗列的征税措施。根据《多边公约》文本草案第三十八条第二款的规定，一项税收措施是否被列入附件一，不能佐证其是否属于“数字服务税及其类似措施”。这样的规定，是为了避免未被监测到的或未来出现的新型单边措施成为“漏网之鱼”。《多边公约》文本草案还提供了判断一项税收措施是否属于单边措施的方法，即除附件一中列明的清单外，通过该方法被判定为单边措施的税收措施，缔约方也应及时撤销。后文将对判定单边措施的方法进行详细介绍。《多边公约》文本草案还规定了敦促各缔约方撤销单边措施的约束办法。公约缔约方原本享有两项重要的权利：一是根据金额A规则，参与相关企业集团的金额A分配；二是对被分配到的金额A进行课税。但是，拒不撤销单边措施的缔约方将会被剥夺这两项权利。根据《多边公约》文本草案第三十九条第一款的规定，如果缔约方按时间规定已经需要撤销单边措施，但仍在征收数字服务税或类似税收措施，那么该缔约方将被剥夺上述两项公约权利，无法参与金额A的分配。此约束办法是阻抑《多边公约》缔约方实施数字服务税及类似税收措施最直接的方法。现实中，一个辖区因金额A征税权所产生的税收收益，并不一定等于数字服务税所产生的税收收益。前者完全有可能少于后者，因此各缔约方也需要考量是否为实现长期国际税收合作而放弃部分税收收益。（二）判定单边措施的初步方法如上文所述，《多边公约》文本草案规定了判定一项税收措施是否属于“数字服务税及类似措施”（单边措施）的方法，该方法对于阻抑缔约方未来出台单边措施具有关键作用。文本草案采用正面定义和反面定义相结合的形式，从正反两方面结合判定单边措施，并制定相应的认定程序。正面定义规定了什么样的税收措施属于单边措施。此类税收措施必须同时满足三个特性：该税收措施的使用（或该征税额）取决于与市场相关的标准，如用户或消费者的地理位置；该税收措施仅对或几乎仅对非居民征税，同时该税收措施使用范围限制手段（如收入门槛等）将在其境内缴纳企业所得税的纳税人排除在外；该税收措施所使用的税种在其境内税制中不属于所得税税种，或不属于该辖区所签订的避免双重征税协定中的税种。反面定义则剔除了一些税收措施，将它们排除在单边措施的范围之外。具体包括：（1）反避税措施；（2）增值税、商品服务税、销售税和其他基于销售课税的类似税种；（3）基于单位或交易次数课征、而非从价征收的税收措施。基于以上正反两方面结合的定义方法，一项税收措施如果同时满足正面定义的三个特性，又不属于反面定义中的任何一项措施，就很有可能被认定为单边措施。但在关乎税收利益的问题上，《多边公约》缔约方依然可能对单边措施的认定持不同意见，因此《多边公约》文本草案也通过附件八（AnnexH）制定了相应的审议程序，用于审议一项税收措施是否属于单边措施。《多边公约》文本草案赋予缔约方大会（Conference of the Parties,COF）判定单边措施的权力，缔约方大会由公约的缔约方组成。相关审议程序可在两种情况下申请启动：一是《多边公约》缔约方A认为缔约方B正在实施某项单边措施；二是《多边公约》缔约方A在其境内正在实施或准备开始实施某项单边措施。公约保存人（depositary）在收到审议程序的申请后应在一个月内通知各缔约方，实施该税收措施的缔约方应在四个月内提交有关该措施的自我评估，缔约方大会一般需要在一年内对相关税收措施的性质作出共识性的认定，该共识无须考虑申请认定的缔约方的意见。如果缔约方大会没有形成共识，则将由缔约方大会组建特设咨询小组（AD HOC Advisory Panel），小组成员来自具有地域和经济发展水平代表性的辖区。该小组将对有关税收措施是否属于单边措施出具意见，供缔约方大会再次审议。同时，该审议的范围并不局限于主权国家制定的税收措施，次国家实体（subnational entity）制定的税收措施也可以进入审议程序。该税收措施如果被认定为单边措施，次国家实体同样需要撤销该单边措施并向缔约方大会汇报。
三、撤销单边措施的难点支柱一方案所创造的金额A规则希望通过可控、相对公平的方法向市场辖区分配征税权，而不是由市场辖区自行通过实施单边措施争夺征税权。换言之，就撤销单边措施达成共识并促使各辖区付诸行动，是支柱一方案成功的基本前提之一。然而，税制竞争和税收措施的创设都属于一国税收主权范围内的自主权力，要求众多辖区撤销已经颁布或拟颁布的数字服务税及类似措施，遵循统一的多边方法，这一议题本身就需要面对巨大的政治压力和各辖区的财政诉求。（一）国际税收多边协调合作：希望与困难并存通过多边方案撤销单边措施的首要难点，是国际税收协调合作会受到各辖区政治因素的影响。与《多边公约》整体生效强相关的重点辖区，如美国和欧盟，都曾因政府换届或其他政治因素影响，而对国际税改“双支柱”方案的立场发生改变。2024年作为“全球大选年”，将迎来美国、印度、欧洲议会等多个政治意义重大的选举，相关选举的结果可能在一定程度上影响国际税收协调合作的进程。2021年，BEPS包容性框架成员就《声明》内容达成共识后，原本计划在2022年年底出台支柱一方案整体规则，签署《多边公约》。但由于“双支柱”方案，尤其是支柱一方案在制度设计上具有较强的创新性，因此规则设计也需要耗费相当的成本和时间。随着数字经济工作组的进一步磋商谈判，更多的技术问题和各辖区间的征税权协调问题逐渐浮出水面，使得《多边公约》的出台与签署一再延后，最终被推迟至2024年。高难度的协调工作使部分辖区和国际机构已经对多边方案产生了质疑，对“双支柱”方案的未来产生不乐观的预期。目前，部分辖区已经开始做“两手准备”，即在参与BEPS包容性框架各类多边方案磋商的同时，也在国内法层面准备实施单边措施。比如，加拿大政府在参与BEPS包容性框架的前提下，于2021年12月发布《数字服务税法案草案》（Digital Services Tax Act），准备通过该法案在加拿大境内开征数字服务税。该措施针对向加拿大用户提供数字服务或数据销售的收入征收税率为3%的数字服务税。加拿大政府在2023年预算案中延续了该法案内容，计划从2024年起执行单边措施。这一计划已引起美国拜登政府的反对，美国多次表示希望加拿大停止实施歧视性的税收措施。各辖区此类摇摆不定的态度增加了国际税收多边方案的不确定性，使政治上处于弱势的中低收入辖区更倾向于寻求其他解决方案（如联合国方案）或静观其变。在国际税收协调机制多边化的当下，政治因素拉长了国际税收合作的时间线，也增加了改革的难度，使国际组织在国际税收协调合作中的责任被提升到了前所未有的高度。但在现阶段，OECD强力推动BEPS包容性框架成员尽快完成《多边公约》的缔约与整体生效，仍是构建多边化国际税收协调机制最可能的实现路径。（二）金额A规则下的税收收益：如何提高多边方案的吸引力通过多边方案撤销单边措施的另一难点，是多边方案的预期税收收益数额和效率都较难预测，与近年来各辖区对税收收入的迫切需求不相匹配。从欧洲的情况来看，近年来在欧债危机、新型冠状病毒感染疫情和乌克兰危机等多重因素影响下，欧盟和欧元区经济发展态势不容乐观。同时，欧盟成员国均受到《稳定与增长公约》（Growth and Stability Pact）的财政纪律约束，任何一个国家的赤字率超过3%，都需要及时采取措施控制赤字规模。现阶段欧元区各国政府平均赤字率约为3.6%，在财政支出压力较大的情况下，各国要降低赤字率就需要提高税收收入。此前，在欧盟成员国实施数字服务税的计划中，各国采用的税率从1%至7.5%不等，但所带来的税收收入都较为直观。预期由征收数字服务税而增加的税收收入，意大利为7.08亿欧元，西班牙为9.68亿欧元。即便是税率较低的法国（3%），征收数字服务税亦可带来每年约7亿欧元的税收收入。在此背景下，相关辖区是否真的有意放弃条件更为成熟的单边措施转投多边方案，在财政层面的确需要考量。美国和加拿大也同样面临较大的财政压力。美国国会预算办公室（Congressional Budget Office）的测算显示，美国2024年财政赤字总额为1.6万亿美元，2025年预期将增长至1.8万亿美元，此后美国财政赤字规模将逐步上升，2034年或将达到2.6万亿美元。因而亟须在扩大税源方面找到各类突破口。而加拿大之所以不愿意放弃单边措施，其背后原因也在于对提高税收收入有迫切需求。2024-2025财年加拿大联邦政府预算支出预计为4492亿加拿大元，较2023-2024财年增加163亿加拿大元，其中法定预算支出为2576亿加拿大元，较2023-2024财年增加228亿加拿大元。为此，从2024年起，加拿大联邦所得税、就业保险费、联邦碳税、联邦酒精税等多项税费都将提高，加拿大联邦政府迫切需要这些税收收入填补其国内公共安全、医疗健康等方面的预算支出增加，征收数字服务税的计划仅是其整体财政增收计划中的一个版块。从发展中国家的情况来看，单边措施可能带来的税收收入同样具有较强的吸引力。根据目前的支柱一方案，金额A总额仅是企业集团剩余利润的25%，这一占比明显较低，而最终能够归属到各个市场辖区的利润还要根据收入来源（revenue sourcing）规则进行分配。BEPS监督小组（The BEPS Monitoring Group）对《实施支柱一金额A的多边公约草案——撤销数字服务税及其类似相关措施（公众咨询稿）》的评论提出，发展中国家作为主要的资本输入国，对保护税基的要求最为迫切。在对金额A产生的潜在税收收入与单边措施产生的税收收入进行初步对比后，监督小组认为，许多辖区最终会对金额A规则带来的税收收入感到失望，因为该收入可能并不足以弥补撤销单边措施所带来的损失。这种担忧也表现为少数发展中国家对参与BEPS包容性框架的谨慎态度。截至2023年11月15日，签署《声明》的辖区依然缺少巴基斯坦和斯里兰卡这两个发展中国家。目前，巴基斯坦已于2018年出台了单边措施，其主要的担忧就是多边方案无法为其带来可与单边措施比拟的税收收入。从支柱一方案目前的推进速度来看，在2024年完成《多边公约》的签署和整体生效已属顺利，此后各缔约方税务主管当局还要就金额A的税收征管和税收确定性程序展开一系列国际税收征管合作。相较于单边措施的国内立法与国内税收征管，多边方案的税收征管协调更为复杂。这也会成为各辖区考虑是否最终选择多边方案的重要因素。因此，无论辖区处于何种经济发展水平，只要其原本有征收数字服务税及其类似措施的意向，税收收益和征管成本都会成为其是否放弃单边措施的后顾之忧。
四、支柱一方案是国际税收协调合作的优选路径

目前，BEPS包容性框架成员已为撤销单边措施作出了数年的努力，并通过《多边公约》文本草案展现了支柱一方案的初步成果。在下一步行动中，各辖区还需要进一步凝聚共识，通过多边方案携手实现国际税收协调合作的升级。

（一）远期效果：支柱一方案有望维护各市场辖区的税收利益

支柱一方案主要目的之一就是平等地撤销所有类型的单边措施，预防数字服务税及其类似措施产生新的变体，促使各辖区对超大型跨国企业集团的征税权分配合理化，长远来看可以保障各市场辖区获得应有的税收利益。现阶段，多边方案的优先举措是尽快终止易引起辖区间矛盾的部分单边措施，并加速完成《多边公约》的谈签。如果《多边公约》顺利签署，短期内金额A规则只会涉及年收入达到200亿欧元以上且利润率在10%以上的超大型跨国企业集团，且还需要排除采掘业、受监管的金融服务等行业产生的收入和利润，因此金额A的征税权分配体量对部分辖区未必有很强的吸引力。但需要注意的是，支柱一方案有可能通过七年审议扩大金额A规则的适用范围，届时被金额A规则涵盖的企业集团数量可能大幅增多、税源范围迅速扩大，各市场辖区预计获得的税收利益也可能随之提升。因此，相关辖区因实施单边措施而损失的金额A税收利益将更为显著，部分辖区有可能在比较不同方案的利益得失后放弃原来的单边措施。

（二）短期效果：支柱一方案已对国际税收协调合作产生积极影响

现阶段，一些辖区已经开始在多边方案的框架下开展协商，积极处理辖区内企业所面临的单边措施。比如，美国、奥地利、法国、意大利、西班牙和英国于2021年10月达成《关于在支柱一方案生效过渡期就现有单边措施达成妥协的联合声明》，随后土耳其于同年11月与美国达成协议，同意适用该声明的条款。上述国家均承诺依据支柱一方案撤销单边措施，但在支柱一方案生效前可暂时保留现有的单边措施，美国则终止拟议的贸易反制措施。随着支柱一方案实施的推迟，上述国家于2024年3月将该联合声明中的政治承诺效力延长至2024年6月30日，继续等待多边方案落地。

国际税收多边方案的探索过程漫长而艰难，是否能取得阶段性成果还需要持续观察。但上述辖区的实践也从侧面显示出多边方案已经发挥的作用，即提供了针对单边措施开展协商对话的平台和方法，使得部分辖区可以根据自己的实际情况推动单边措施的撤销。G20/OECD牵头实施的“双支柱”国际税改方案一直尽力在处于不同经济发展阶段的全球各辖区间谋求利益平衡。因此，相较于各辖区出台的单边措施而言，跨国企业在“双支柱”方案下可以获得更强的税收确定性。

五、我国在参与国际税收治理中应坚持多边主义2024年3月，我国财政部发布的《2023年中国财政政策执行情况报告》在“深化对外财经交流合作，推进高水平对外开放持续扩大”部分，将“深度参与国际税收规则改革双支柱方案磋商”作为我国“积极参与全球经济治理”的一项重要内容。在国际税收治理中坚持多边主义比选择单边措施更符合我国国情。积极参与G20/OECD主导的国际税改多边方案，提升中国国际税收话语权，打造投资友好型税收营商环境形象，更加符合当前推进高水平对外开放持续扩大的要求。第一，在当前以经济复苏为主的国际形势下，主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放，有利于扩大高水平对外开放，促进互利共赢。在应对经济数字化税收挑战的单边措施问题上，美国与欧盟成员国之间的贸易摩擦说明“以邻为壑”的单边做法不符合经济全球化时代各国的共同利益。G20/OECD提出的“双支柱”国际税改方案为国际税收多边合作提供了思路和方法，虽然改革进程遇到各种阻力，但此项改革仍然是目前国际税改的主渠道。中国应在国际税收合作中继续奉行多边主义，在国际税改方案设计过程中贡献中国智慧。第二，巩固外贸外资基本盘是推进高水平对外开放持续扩大的先决条件。采用稳定、统一的国际税收规则，可以在一定程度上提升外资对我国政策环境的信心。税收营商环境的建设需要各方面财税政策的支持，相比于容易引发贸易摩擦的单边措施，通过国际统一标准参与部分超大型跨国企业集团剩余利润征税权的再分配，对跨国企业而言接受度更高。第三，虽然支柱一方案的推进仍然面临各种现实挑战，但从我国实际情况来看，境外科技巨头在我国市场的占有份额少，国内市场主要的数字服务供应商多为我国本土企业，因此对跨境数字服务实施针对非居民的税收措施对我国的实际意义不大。在支柱一方案下，虽然我国极少数的超大型跨国企业集团也需要适用金额A规则，将部分剩余利润分配到市场辖区，但鉴于我国国内市场庞大，留存于本国市场的收入也比较可观，因此实施支柱一方案对我国税收收入的整体影响较小。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第8期）

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冯小川，王子玉.支柱一方案如何撤销单边措施：方法与展望[J].国际税收，2024（8）：65-73.

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